Responsive  Administration
Coimbatore,  18June  1988

When  we  began  this  series  of  Workshops  on  Responsive Administration,  our  attention  was  primarily  focussed  on  the nittty-gritty  of  problems  at  the  interface  between  the  district administration  and  the  people  the  administration  is  designed  to  serve. But  it  soon  became  clear  that  the  underlying  problem  was  not  so much  a  matter  of  simplifying  procedures  or  establishing  grievance redressal  machinery  but  was  fundamentally  of  a  systemic  nature.  It quickly  became  apparent  that  if  our  district  administration  is  not sufficiently  responsive,  the  basic  reason  is  that  it  is  not  sufficiently representative.  With  the  decay  of  Panchayati  Raj  institutions,  the administration  has  got  isolated  from  the  people — thus  dulling  its sensitivity  to  the  needs  of  the  people.

A  consensus  also  grew  that  a  paternalistic  model  of  district administration  is  not  suitable  for  a  society  where  the  main  thrust  of administration  is  on  development.  It  was  agreed  that  the  regulatory functions  of  administration  should  not  be  seen  as  an  end  in themselves,  as  they  tended  to  be  in  colonial  times,  but  as  a  means  of reinforcing  and  sustaining  the  processes  of  broad-based  develop¬ ment.  There  is  also  general  agreement  that  a  more  representative  and therefore  more  responsive  administration  would  be  better  placed  to relate  the  purposes  of  district  administration  to  the  larger  goals  of  our national  life — democracy,  socialism,  secularism  and  non-alignment.

At  the  same  time,  there  is  widespread  concern  at  the  whittling down  of  the  powers  and  authority  of  the  District  Magistrate  without, however,  any  corresponding  whittling  down  of  his  responsibilities. In  fact,  the  District  Magistrate’s  responsibilities  have  increased  and diversified  in  proportion  to  the  diminution  of  his  powers  and authority.  This  has  led  to  indiscipline  and  confusion  in  the administration  which  manifest  themselves  in  various  forms  of Coimbatore,  18Junc  1988 unresponsiveness.  It  is,  therefore,  necessary  to  restore  to  the  District Magistrate  his  role  as  the  single  focal  point  of  the  district  administration.

This  is  easier  said  than  done.  Some  of  the  District  Magistrates  we have  met  at  previous  Workshops  seemed  to  think  that  it  would  be possible  to  restore  the  power  and  authority  of  the  office  of  District Magistrate  by  some  sort  of  fiat  or  decree  from  the  Central  or  State Government.  To  think  along  these  lines  is  to  misunderstand  the nature  of  the  historical  processes  at  work.  The  office  of  District Magistrate  has  declined  in  significance  and  importance  because  it has  not  adapted  itself  to  the  changing  realities.  The  major  reality  of post-Independence  India  is  the  assertion  of  the  people’s  will.  The position  of  the  District  Magistrate  can  be  restored  only  if  it reinforces  the  democratic  process  and  is  responsive  to  the  people. The  attempt  to  preserve  the  office  of  District  Magistrate  as  a  kind  of island  of  benevolent  paternalism  rising  above  the  surging  waves  of democracy  is  what  has  resulted  in  the  District  Magistrate’s  island being  eroded.  The  basic  task  before  you  is  to  see  how  the  pristine powers  and  authority  of  the  office  of  District  Magistrate  can  be meshed  into  and  harmonized  with  the  processes  of  democratic decentralization  so  that  the  forces  of  democracy  reinforce  the prestige  and  powers  of  the  District  Magistrate,  even  as  the  prestige and  powers  of  the  District  Magistrate  are  so  exercised  as  to  reinforce the  processes  of  democracy.

It  has  also  emerged  from  the  previous  Workshops  that  development  which  devolves  to  the  district  from  higher  levels  tends  to  be  a form  of  development  which  is  not  sufficiently  responsive  to  the needs  of  the  people  living  in  the  district.  In  the  absence  of  district planning,  we  have  planning  for  projects  and  planning  for  program¬ mes  but  not  really  planning  for  the  people.  Also,  planning  must encompass  much  more  than  government  schemes.  It  must  act  as  a catalyst  to  involve  the  people  in  their  own  development,  so  that  the people  are  not  merely  the  passive  recipients  of  the  fruits  of development  but  participate  actively  in  the  generation  of  develop¬ ment.  That  is  why  I  have  already  announced  that  the  Eighth  Plan must  be  built  upwards  from  the  district  and  not,  as  in  the  past, conceived  at  ethereal  levels  and  filtered  down  to  the  district.  It  is  also likely  that  plans  which  have  been  conceived  at  district  level  will  be more  conscientiously  implemented  at  the  district  level,  which  is  the level  at  which  most  of  our  people  interface  with  the  administration. Many  of  the  District  Magistrates  we  have  met  at  previous Workshops  have  shown  themselves  enthusiastic  about  district planning  but  reserved  and  cautious  about  vesting  decisions  regarding district  planning  in  an  elected  authority.  Other  District  Magistrates have  opined  that  effective  district  planning  must  go  hand  in  hand with Panchayati  Raj.  Panchayati  Raj  without  district  planning  might be  a  somewhat  hollow  shell,  even  as  district  planning  without Panchayati  Raj  would  be  unrepresentative  and,  therefore,  perhaps less  than  responsive  to  the  people’s  felt  needs.

Democratic  district  planning  requires  expertise.  We  should  not look  for  this  expertise  by  vastly  expanding  the  size  of  the  administra¬ tive  machinery.  Already,  the  costs  of  administration,  that  is  the  costs of  delivery,  are  eating  up  too  large  a  proportion  of  the  resources available.  The  people  benefit  from  only  a  small  fraction  of  the  total outlay.  For  making  district  planning  effective,  a  few  additional  posts might  be  required  but,  by  and  large,  the  process  must  draw  upon  and develop  local  talent.  Such  talent  is  available  in  almost  all  districts  in local  colleges  and  other  educational  institutions,  in  voluntary agencies  operating  in  the  area,  in  professional  organisations  and  the community  at  large.  Your  task  here  is  to  see  how  best  to  marry  the institutions  of  Panchayati  Raj  with  the  requirements  of  district planning  so  that  without  any  sacrifice  of  technical  excellence,  it becomes  possible  to  produce  a  district  plan  which  reflects  the  needs, aspirations  and  priorities  of  the  people.  Even  as  district  planning based  on  representative  political  institutions  will  reflect  the  people’s priorities  and  aspirations,  so  will  district  planning  which  involves  the participation  of  local,  resident  expertise  better  incorporate  the interests  of  the  community.  Therefore,  in  studying  in  detail  the  four district  plans  which  are  before  you,  I  would  like,  you  not  only  to  pay attention  to  their  strengths  and  weaknesses  and  the  lessons  they  hold, but  also  consider  the  mechanisms  we  must  devise  to  ensure  greater expertise  and  greater  local  participation  in  the  planning  process.  Our goal  must  be  excellence  without  augmenting  the  costs  of admmistration.

Democratic  decentralization  is  not  merely  a  devolution  of  power. It  must  also  comprise  a  devolution  of  responsibility.  There  are  two major  responsibilities  which  the  institutions  of  democracy  must exercise.  The  first  is  financial  discipline.  Authorities  who  merely spend  can  never  be  financially  responsible.  For  fiscal  discipline  and responsible  planning,  it  is  essential  that  at  least  some  part  of revenues  and  resources  be  raised  by  the  spending  authority.  This  is indeed  a  question  far  larger  than  the  mere  balancing  of  budgets.

Experience  has  taught  us  that  when  the  nexus  between  revenue¬ earning  and  expenditure  is  broken,  it  becomes  tempting  to  look  for populist  welfare  schemes  at  the  expense  of  hard  development.  A proper  balance  must  be  maintained.  In  the  ultimate  analysis,  if  the right  balance  is  not  maintained,  this  would  be  to  the  detriment  of  the people.  When  the  community  realises  that  it  is  itself  contributing  to the  development  process,  the  chances  are  that  the  accent  will  remain on  balanced  development  with  long-run  advantages  rather  than  only populist  short-term  measures  pursued  at  the  cost  of  long-term development.  It  is,  therefore,  important  that  you  go  into  this  aspect of  the  issues  before  you.

The  second  major  responsibility  which  devolves  on  Panchayati Raj  institutions  is  protecting  and  safeguarding  the  interests  of  the weaker  sections  of  society:  the  Scheduled  Castes  and  Scheduled Tribes,  the  minorities,  women  and  other  disadvantaged  or  potential¬ ly  disadvantaged  sections  of  society.  The  apprehension  has  been voiced  that  in  so  unequal  a  society  as  ours,  the  first  consequence  of Panchayati  Raj  will  be  to  reinforce  the  dominance  of  the  already dominant  socio-economic  groups.  This  apprehension  needs  to  be taken  into  consideration  very  seriously.  Is  it  because  elections  to Panchayati  Raj  institutions  are  sporadic  and  uncertain  that  there  is  a tendency  for  these  institutions  to  be  dominated  by  the  dominant groups?  If  so,  if  we  are  able  to  ensure  regular  periodic  elections  to these  bodies,  is  the  same  process  likely  to  operate  at  the  Panchayati Raj  level  as  we  have  already  seen  operating  in  the  State  Assemblies and  Parliament,  namely,  the  dilution  of  dominance  by  vested  class and  caste  interests.  In  the  State  Assemblies  and  Parliament,  we  have seen  that  dominant  socio-economic  groups  splinter  by  loyalties  to rival  political  parties  and  also  the  need  to  enter  into  coalitions  of interest  with  other  groups,  especially  those  which  might  be  economi¬ cally  and  socially  weaker  but  are  numerically  stronger.  The  regular functiooing  of  democracy  in  Panchayati  Raj  institutions  will  itself ensure,  over  a  period  of  time,  that  there  is  no  monopoly  of  power,  by dominant  socio-economic  groups.  While  this  is  the  long-term solution,  in  the  immediate  future  there  will  be  serious  problems unless  we  build  constitutional  and  legislative  safeguards  into  the system  from  the  very  beginning.  There  also  has  to  be  specific attention  paid  -to  such  matters  as  effective  tribal  control  –  over  the ‘  expenditure  of  Tribal  Sub-plan  funds  and  effective  Scheduled  Caste control  over  the  expenditure  of  Special  Component  Plan  funds.  We would  like  you  to  give  the  deepest  attention  to  this  question  of safeguards,  checks  and  balances  and  the  involvement  of  the  weaker sections  in  Panchayati  Raj  institutions  to  ensure  that  democratic decentralization  is  not  detrimental  to  their  interests.

In  earlier  Workshops,  there  was  evidence  of  two  different  trends of  thought.  One  is  the  gradualist  approach,  which  would  wish  to  see a  phased  replacement  of  a  bureaucratic  administration  by full-fledged  democratic  district  administration.  The  other  is  that  we must  take  the  plunge  now,  and  unreservedly  base  responsive administration  upon  representative  administration.  We  would  want you  to  flesh  out  the  arguments  for  and  against  these  two  views, which  have,  so  far,  been  set  out  only  in  somewhat  skeleton  form. The  consensus  you  build  on  this  will  crucially  determine  your  views on  all  that  follows:  the  structure  of  Panchayati  Raj  institutions,  the responsibilities  to  be  devolved  through  democratic  decentralization, the  relationship  between  district  officialdom  and  the  elected authority  the  content  and  methodology  of  district  planning. Therefore,  I  would  like  you  to  go  through  in  detail  the  alternatives  of the  gradualist  approach  versus  the  direct  approach.

Related  to  this  is  the  question  of  the  pace  at  which  democratic decentralization  must  reach  below  the  zila  parishad  level  to  mandal panchayats  and  gram  sabhas.  Should  decentralization  to  these  levels be  simultaneous  with  the  introduction  of  district-level  democracy  or would  it  be  better  to  consolidate  democratic  institutions  at  the  district level  before  going  down  to  lower  levels?  We  also  seek  your  views on  whether  the  President  of  the  zila  parishad  should  be  elected directly  by  the  people  or  by  an  electoral  college  comprising  the members  of  the  zila  parishad  and  possibly,  subordinate  elected bodies.  Please  also  deliberate  upon  the  need  or  otherwise  to  have  a District  Planning  Board  separate  from  the  zila  parishad.  Would  the needs  of  responsive  district  administration  be  best  met  by  zila parishad  which  is  akin  to  a  form  of  district  government  or  would  it be  better  to  have  a  multiplicity  of  bodies  with  separate  jurisdictions? And  if  the  central  role  in  district  planning  is  assigned  to  the  zila parishad,  how  do  we  associate  other  elected  representatives,  like MPs,  MLAs  and  MLCs  with  the  exercise?

In  previous  Workshops,  considerable  attention  has  been  paid  to matters  of  administrative  detail.  We  have  a  host  of  recommendations regarding  personnel  matters,  service  conditions  and  transfers.  We also  have  recommendations  regarding  the  simplification  of  proce¬ dures,  grievance  redressal  and  innovations  in  district  administration. We  have  been  told  that  the  cutting  edge  of  the  administration  is  not really  the  District  Magistrate  but  lies  much  lower,  at  the  block  and village  level.  I  have  suggested  that  we  might  regard  the  cutting  edge as  being  like  a  modern  razor,  with  several  successive  cutting  edges! The  problems  of  personnel,  motivation  and  training  at  these  levels have  been  highlighted  and  interesting  suggestions  offered.  Particular mention  has  been  made  of  the  problems  arising  from  the  complete separation  of  the  judiciary  from  the  executive,  as  also  the relationship  between  the  Police  Service  and  the  Civil  Service.  What  I would  like  you  to  do  at  this  Workshop  is  to  integrate  these  disparate suggestions  into  a  unified  view  of  how  to  make  district  administra¬ tion  more  responsive  by  making  it  more  representative.  For  example, at  Jaipur,  somebody  came  out  with  a  proposal  for  establishing  a Board  to  exercise  general  control  and  supervision  over  the  grievance redressal  machinery.  Should  there  be  a  separate  Board  or  should  this become  an  essential  function  of  an  elected  zila  parishad?

The  different  issues  on  which  we  seek  your  views  have  been  set out  with  considerable  competence  in  the  theme  paper  which  is  before you  as  well  as  the  summaries  of  points  arising  out  of  the deliberations  of  previous  Workshops  on  the  different  sub-themes.  I would  like  to  congratulate  Minister  Chidambaram  and  his  colleagues on  the  excellent  work  they  have  done  in  preparing  these  papers.  At this  final  Workshop,  I  would  like  the  different  Groups  to  study  and elaborate  the  summaries  of  each  of  the  sub-themes  rather  than  start the  exercise  de  novo.  Some  of  the  arguments  have  been  somewhat hastily  or  sketchily  set  out.  There  are  some  points  which  have, perhaps,  not  been  taken  into  consideration.  One  would,  of  course, encourage  you  to  provide  any  new  ideas  you  might  have  on  the different  subjects.  So,  each  of  the  Groups  should  build  upon  the paper  that  already  exists,  but  without  regarding  the  points  mentioned in  the  papers  as  any  kind  of  constraint  on  their  own  freedom  of thought  and  action.

We  have  found  in  the  past  that  some  District  Magistrates  tend  to feel  under  an  obligation  to  defend  the  model  they  are  familiar  with rather  than  exercise  their  own  independence  of  judgement.  We would  like  you  to  feel  quite  unfettered  by  your  previous  experience or  the  present  practice.  We  are  interested  in  what  you  think  is  the best  model,  not  necessarily  the  model  which  you  are  presently administering.  If  you  think  conditions  obtaining  in  different  parts  of the  country  warrant  several  different  models,  please  set  out  in  detail the  alternatives  you  would  suggest.  However,  it  is  important  to ensure  that  the  different  models  you  suggest  do  not  represent different  degrees  of  democratic  decentralization.  Clearly  the  representativeness  of  Panchayati  Raj  institutions  must  be  approximately the  same  eveywhere  in  the  country  even  if  the  particular  form  or structure  is  varied  to  meet  local  requirements.

I  also  hope  there  will  be  much  more  and  better  co-ordination among  the  Groups  at  Coimbatore  than  was  in  evidence  at  some earlier  Workshops.  Such  co-ordination  can  only  come  about  through greater  interaction  between  the  Groups.  When  reports  are  prepared within  each  Group  without  reference  to  the  reports  being  prepared  by other  Groups,  anomalies  are  felt  unresolved.  I  hope  you  will  be  able to  so  organise  your  work  that  Group  reports  are  discussed  in  a plenary  session  among  yourselves  before  we  get  down  to  any discussions  with  each  of  the  Groups  on  Monday  evening  and Tuesday  morning.

I  hope  the  discussions  at  the  Coimbatore  Workshop  will  be marked  by  sparkle  and  zest.  You  would  have  heard  from  your colleagues  who  attended  the  previous  Workshops  that  we  encourage the  exchange  of  experience,  that  we  welcome  bold  and  innovative thinking,  and  that  we  discourage  anyone  being  inhibited  by  his present  position  in  the  administrative  hierarchy.  You  represent  the intellectual  elite  of  the  country.  You  are  part  of  the  administrative system  that,  almost  uniquely  among  developing  countries,  has  given independent  India  continuity  and  stability.  Your  colleagues  in previous  Workshops  have  demonstrated  a  remarkable  commitment to  the  basic  themes  of  our  modern  nationhood— democracy, socialism,  secularism  and  non-alignment.  They  have  also  shown themselves  to  be  dedicated,  hardworking  and  upright.  I  have  no doubt  that  you  share  these  characteristics  with  your  colleagues.  It only  increases  your  responsibility  to  furnish  us  with  cogent, consistent  proposals  for  making  our  district  administration  more representative,  more  responsible  and,  therefore,  more  responsive.